城乡低保工作相关方法

　　城乡居民最低生活保障制度，是政府对城乡贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度。这项制度既是适应社会主义市场经济体制的需要而建立的一道“社会安全网”，又是新时期民政工作中最富有创建性的一项制度建设。它是现代社会保障制度的重要组成部分，也是有中国特色社会保障体系中的的最后一道防线。

　　第一节 城市居民最低生活保障制度概述

　　一、建立城市居民最低生活保障制度的历史背景

　　我国的城市居民最低生活保障制度，是二十世纪九十年代以来为适应社会经济形势的发展，参照国外社会救济制度的先进经验，结合我国国情，对传统社会救济制度进行彻底改革的制度创新成果。

　　传统的社会救济制度，是五、六十年代在计划经济体制下形成的，主要是对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老（简称“三无”对象）、社会困难户、60年代精减退职职工以及国家规定的一些特殊对象的定期定量救济和临时救济。

　　随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和各项改革的深入发展，特别是调整所有制结构，建立现代企业制度，完善分配结构和分配方式，使包括在职、下岗、失业和退休人员及其家庭成员在内的城市贫困人口大量增加，成为城市社会救济工作面临的新问题。而我国传统的城市社会救济制度，出现了救济范围窄、救济标准低、救济资金不足、管理不规范等不足与缺陷。在贫困人员增多、救济范围急需扩大的情况下，社会救济“供需”矛盾越来越突出，常常是钱多就多救济，钱少就少救济，救济工作随意性大，救济对象的基本生活难以得到有效保障。因此，改革传统社会救济制度迫在眉睫。

　　二、城市居民最低生活保障制度的发展历程

　　从1993年6月，上海市率先开展城市居民最低生活保障工作，拉开了城市社会救济制度改革的序幕以来，城市居民最低生活保障制度已经过了13年的发展历程。这其中可分为两大阶段，即1993年6月—1999年9月的创立推广阶段和1999年10月至今的提高完善阶段。

　　创立推广阶段，又可分为三个小阶段，即试点阶段（1993年6月—1995年5月）、推广阶段（1995年5月—1997年9月）和普及阶段（1997年9月—1999年10月）。

　　1999年10月1日，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》正式实施。这标志着城市低保工作从主要由地方政府各行其是而进入了一个在中央政府统一部署下统一行动的新阶段，即提高完善阶段。

　　提高完善阶段又可分为两个小阶段，即提高阶段（2000年1月—2002年6月）和完善阶段（2002年6月至今）。在提高阶段，工作重点主要是实现城市低保制度“应保尽保”的目标；在完善阶段，工作重点转入制度本身的规范与完善。

　　三、城市低保制度发展历程中的重要政策文献

　　就全国而言，在城市居民最低生活保障制度的发展过程中，最主要的政策文件有三，即1997年9月的国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》、1999年9月的《城市居民最低生活保障条例》和2001年11月的国务院办公厅《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》。

　　《国务院1997年通知》是国务院为建立最低生活保障制度发布的第一个正式的政策文件，最为突出的是为建立城市居民最低生活保障制度提出了一张明确的时间表：“1998年底以前，地级以上城市要建立起这项制度；1999年底以前，县级市和县政府所在地的镇要建立起这项制度”。同时也规定了建立城市低保制度的方针和政策，涉及保障对象、保障标准、保障资金、配套政策和组织领导等，对推动这项制度向全国普及起到了决定性的作用。

　　1999年《条例》的颁布和实施标志着城市居民最低生活保障工作步入法制化轨道。《条例》就城市居民享受低保的条件、低保资金的来源、低保标准的确定、申领低保的行政程序、低保工作的监督和管理、低保对象与政府有关工作人员的法律责任等作了明确规定。这是国务院针对建立城市居民最低生活保障制度发布的第二个正式的政策文件，又是第一个正式的法规文件，对促进这项制度在全国的贯彻落实起到了决定性的作用。

　　《国务院2001年通知》提出：要进一步提高认识、贯彻属地管理原则、加大财政投入力度、建立健全法规制度，加强组织领导，全面规范落实城市居民最低生活保障制度。这是国务院发出的第三个正式的政策文件，虽然级别稍低，但对解决这项制度的“资金瓶颈”起到了决定性的作用。

　　第二节 我市城乡低保工作的发展历程和最新进展

　　一、我市城乡低保工作的发展历程

　　我市城市居民最低生活保障工作起步于1996年，1997年1月1日出台了《常州市市区居民最低生活保障制度实施意见》，标志着我市城市居民最低生活保障制度的正式建立和实施。1999年9月国务院《城市居民最低生活保障条例》颁布施行后，在2000年6月，我市出台了《常州市城市居民最低生活保障制度实施办法》，2003年9月，我市又对实施办法进行了修订，出台了《常州市城市居民最低生活保障实施办法》。与此同时，我市的城市低保标准也随着社会经济的发展和人民生活水平的提高而逐渐提高。1997年，我市的城市低保标准为家庭月人均140元；1998年7月1日，提高到160元；1999年7月1日，提高到180元；2002年7月1日，提高到200元；2005年1月1日起，提高到260元（金坛市、溧阳市240元）。

　　我市农村低保制度于1998年正式全面建立实施，实施办法和细则由各辖市、区政府自行制定，2003年9月，我市出台《常州市农村居民最低生活保障办法》，标志着全市农村低保工作有了统一的政策法规。农村低保保障标准也由最初的家庭月人均85-100元提高到目前的120元-160元。

　　二、目前我市城乡低保工作的最新进展情况

　　截止2005年3月底，我市城市低保共保障6663户、13959人，累计发放保障金634万元，人均补差152元；农村低保共保障11574户、26566人，累计发放保障金464万元，人均补差58元。主要工作进展体现在以下四个方面：

　　（一）建立机构 充实低保工作力量

城乡低保工作是一项量大面广的工作，事关履行政府社会保障基本职能，事关弱势群众切身利益，事关维护改革发展稳定大局，而现有的工作机构和人员难以适应目前的工作需要。为解决这一困难，更好地做好城乡低保工作，

按照上级部门的要求，经过我市民政部门的积极争取，在市领导的重视和有关部门的支持下，2004年9月1日，市编办正式批复，在我省率先成立“常州市民政局最低生活保障处”，为正科级编制，承担组织、指导、协调全市城乡居民最低生活保障工作的职责。

　　同时，我市各辖市、区政府也积极加强基层低保工作力量，建立健全基层低保工作机构，配备必要的低保专管人员和信息化设备，解决必要的办公条件和工作经费。为进一步做好城乡低保工作提供了保障基础。

　　（二）适时提标 建立自然增长机制

　　为保证城乡低保对象的生活水平随着社会经济的发展和人民生活水平的提高而同步增长，经过充分的调查和论证，我市自2005年1月1日起，提高了城市低保标准。五个市区的城市低保标准由月人均200元提高到月人均260元，金坛市、溧阳市的城市低保标准由月人均200元提高到月人均240元，同时，各辖市、区政府也正在积极运作，尽快提高农村最低生活保障标准。

　　在提高保障标准的同时，市政府还下发了《关于进一步加强民政工作的意见》，建立城乡居民最低生活保障标准年度自然增长机制，使提标工作更加规范化、制度化。自然增长机制规定，城市低保标准不低于上年城镇居民人均可支配收入的25%，农村低保标准不低于当地上年农民人均纯收入的25%；辖市区的城镇和农村低保标准，由辖市区政府根据当地实际情况，按照上述比例确定。

　　（三）满足需求 建立医疗救助制度

　　为进一步完善城市社会救助体系，缓解城市低保对象的医疗困难，我市从2004年5月开始，对城市医疗救助制度进行了调研，组织有关人员到兄弟城市进行学习考察，并在全市开展调查摸底，制定初步方案，进行多次论证修改，市委、市政府有关领导也专门听取了汇报，经市政府常务会议讨论通过，出台了《常州市市区城市居民最低生活保障对象医疗救助暂行办法》，自2005年4月1日起正式实施。

　　在实施城市医疗救助的同时，为切实保障农村困难群众的基本医疗需求，根据部、省的要求，我市民政、财政、卫生三部门联合下发了《常州市农村困难群众医疗救助暂行办法》，对我市的农村医疗救助工作提出了指导性意见，目前各辖市区正在加紧研究制定本地区的农村医疗救助细则，年内出台实施。

　　（四）规范管理 建立健全工作机制

　　为进一步规范和完善城乡居民最低生活保障制度，切实保障城乡困难居民基本生活，维护其合法权益，全面提升低保工作水平，根据国务院《城市居民最低生活保障条例》、《常州市城市居民最低生活保障实施办法》、《常州市农村居民最低生活保障办法》和常州市《关于进一步加强民政工作的意见》，结合我市实际，我市制定下发了《关于进一步加强城乡低保工作规范管理的意见》。

　　意见主要内容：1、建立城乡低保资格评议评审制度。对申请享受低保待遇的申请人家庭的收入、生活水平及其成员的劳动能力等情况进行调查、核实，并为确定其是否符合低保条件提出意见和建议。社区居委会、农村村委会成立评议小组；街道、乡镇成立评审小组；城乡低保按照个人申请，社区、村调查评议，街道、镇复核评审，区（市）民政部门审批，市民政局备案的程序进行。2、建立城乡低保家庭分类管理制度。按为家庭提供经济收入的家庭主要成员情况将城市（农村）低保家庭分为A、B、C三类，根据不同分类，为鼓励低保家庭自救，促进在就业年龄段内有劳动能力的城乡居民劳动就业，实现对城乡低保家庭的规范化管理，建立定期核查、救助渐退、承诺告知制度、劳动就业培训制度、参加公益劳动制度五种分类管理制度。同时，还建立了城乡低保台帐档案管理制度以及城乡低保工作分级考核制度，进而规范了城乡低保工作的档案管理和考核内容。

　　第三节 城乡低保工作的发展趋势和展望

　　党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的崭新理念，在2005年全国民政工作会议上，明确了2005年民政工作的主要目标之一就是初步建立城乡社会救助体系。同时，民政部专门召开了推进城乡社会救助体系建设工作会议，我省也召开了第一次全省社会救助工作会议，都提出了建立和完善新型城乡社会救助体系的目标和要求。而新型社会救助体系的基础就是城乡最低生活保障制度。

　　一、社会救助体系的概念、结构和特点

　　社会救助体系，指的是由国家为保障困难群众的基本生活，帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一系列制度以及为保证这些制度的实施而形成的管理体制、运行机制、组织网络、物质技术条件等要素有机结合而成的整体。适应当前社会主义市场经济发展、改革深入、社会进步要求的社会救助体系，从结构上由三部分组成，一是各项制度，包括低保、灾民救助、五保、医疗、住房、教育、司法援助等救助制度；二是与上述救助制度相适应的管理体制和运行机制；三是确保制度和政策落实的组织、管理、资金、服务等手段、措施。城乡社会救助体系主要有四个特点：一是从救助范围看，救助对象面向全体城乡困难群众，社会救助制度覆盖城乡，救助标准城乡有别，避免救助工作“重城市、轻农村”的倾向，增强了社会救助的功能。二是从救助的内容看，在解决贫困人口吃、穿、住等基本生活的基础上，还帮助解决医疗、教育等方面的特殊困难，从不同方面提供多种救助服务，从而加固了社会的“安全网”。三是从救助的手段来看，社会救助体系把救助对象、救助内容、救助资源、救助制度有机整合，为社会救助工作提供强大的支持和动力，从而保证救助体系自身的良性运转，使社会救助工作真正成为保障困难群众基本生活的长效机制。四是从救助的效果来看，通过建立“政府主导，民政主管，部门协作，社会参与”的管理体制，在基层搭建统一的社会救助平台，实现救助信息的畅通、共享，探索“一口上下”的运行机制，更有效地利用各种社会救助措施，提高社会救助的效果。

二、社会救助工作的总体思路是：坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，以“以民为本，为民解困”为宗旨，紧紧抓住我国经济迅速发展，改革不断深入，各级党委政府认真贯彻科学发展观和高度重视社会救助工作的有利时机，与时俱进，开拓创新，以各项社会救助制度的建立和完善为重点，以救助体制和机制创新为动力，以服务网络和信息化建

设为手段，单项突破，系统完善，点上突破，面上扩展，大力推进城乡社会救助体系建设，全面提高社会救助工作整体水平，切实保障困难群众的基本生活，为维护社会稳定，促进经济社会协调发展做出新贡献。

　　三、建立社会救助体系的总体目标是：到2010年，即国家“十一五”规划末，在全国基本建立以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，政府责任明确，社会广泛参与，运转协调、资金落实、管理规范、网络健全，与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的社会救助体系，切实保障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会协调发展。

　　实现这一目标，在具体工作中要把握的基本原则和方法：

　　——城乡统筹，协调发展。要将城乡救助体系统筹规划，统一部署。社会救助标准城乡有别又相互照应，社会救助资源城乡共享又要向农村倾斜，救助方式既考虑城乡共性又突出各自特点。通过城乡统筹，城乡互动，促进城乡社会救助体系建设协调发展。

　　——衔接配合，形成合力。要把社会救助体系作为有机整体通盘考虑，各项救助制度及救助政策、救助标准要相互衔接，建立有机联系，构成统一体系。要加强有关部门和单位之间的沟通与合作，相互配合，协调行动，努力实现各种社会救助资源的有效整合，不断提高救助工作的整体效果。

　　——因地制宜，分类指导。要从当地经济、社会发展水平和困难群众的实际需要出发，制定城乡社会救助体系建设的总体规划和各项具体救助政策。要针对不同类型地区和不同的救助对象群体进行分类指导。体系建设的进度允许有快有慢，不搞一刀切，但要积极推进；救助内容可以有多有少，量力而行，但要切实做到尽力而为；不同地区、不同时期、不同群体中可以实行不同的救助标准，不盲目攀比，但要能切实保障困难群众的基本生活。

　　——由点到面，稳妥推进。城乡社会救助体系是一项复杂的社会系统工程，要按照“点上突破，面上扩展”的要求，在有条件的地方先行试点，取得经验后由点到面，稳步有序地推进。要从当地实际出发，先从单项救助制度的建立做起，优先解决困难群众最急迫的问题，通过单项制度的建立、实施和完善，逐步形成比较全面的社会救助体系，实现从“单项突破”到“系统完善”的渐进式发展。

　　第四节  欧美社会保障体系介绍

　　1883年，德国颁布《疾病保险法》，标志着以社会保险为核心内容的现代社会保障制度的诞生。1935年，美国国会通过《社会保障法》，联邦政府设立了社会保障署，促使社会保障制度在美国得到了较全面系统的实施。100多年以后，欧美各国的社会保障制度已经进入成熟阶段，走进这些国家的社会保障体系，我们可以得到一些有益的启示。

　　一、英国：内容齐全结构完整

　　英国社会保障制度的形成是其产业结构、社会结构和政治结构变化、发展的产物。二战以后，特别是60年代和70年代，产业结构发生了变革，重工业和其它一些劳动密集型产业的大批工人面临失业和转岗，为了缓解社会矛盾，形成了“从摇篮到坟墓”的社会保障制度。其主要内容涉及5个方面：国民保健、国民保险、住房援助、个人社会福利以及教育补助。

　　首先是国民保健。英国实行全面的、免费的医疗服务，其主要特点包括医疗卫生服务由中央政府直接控制，除个别项目外全部实行免费服务。

　　其次是国民保险。英国以1946年的国民保险法作为基柱之一，使每一个公民一律投保并按不同类别分别领取养老金、工业伤残补助等。

　　再者，住房援助也是英国社会保障制度的重要组成。政府对低收入家庭发放住房津贴，对第一次购房的低收入家庭给予额外津贴和其他优惠条件。

　　英国社会保障制度中的个人社会福利和教育补助也是非常重要的一部分。特别是在教育方面，英国大部分学生由政府教育基金资助接受免费教育。而高等教育中，90%的大学生可获得政府津贴。

　　在英国，制度化、平等化、直接化的社会保障体系，使各种社会保障措施都有明文规定并形成制度，有纠纷有法可依，协调争议有章可循；同时，为缩小贫富差距，政策存在着向收入倾斜和普及性福利分配的平均主义倾向，从一定程度上改善了英国老百姓的生活；保障体制更针对现实风险的直接保障需求，强调根据居民个人的基本生活需求和各种家庭的不同状况来提供保障和福利，形成直接保障项目。

　　社会保障项目和财政来源的多层次、多渠道化是英国社会保障体系的又一大特点。英国社会保障不但内容齐全，而且结构完整。其中，既有养老、疾病、残废、工伤、失业、死亡等有关保险或救助的核心内容，又有关于妇女、儿童、食品、住房等福利和津贴项目的补充内容，也有涉及义务教育、带薪休假等层次较高项目的间接内容，它们构成了一个相当完备的保障系统。英国社会福利保障的财政来源既有政府的各类拨款，也有公司提供的经费，既有社区及各种社会组织提供的经费，也有私人的慈善性捐助；既有雇员各年薪金的提存，又有私人储蓄的积累。

　　二、北欧：斯堪的那维亚模式

　　北欧国家主要包括丹麦、芬兰、挪威和瑞典，因这些国家共处于斯堪的那维亚半岛地区，加上自然环境、历史发展、民族文化等方面的原因，在当代社会经济、政治制度以及社会保障制度等方面表现出很大的共同性，从而形成所谓斯堪的那维亚模式。具体表现为以下几个方面：社会服务制度化水平较高；国内市场优先然后是出口，在生产制度方面保持传统与现代产业的连续性且企业规模较小或者中等；高度的工会化水平；社会民主党在国家与经济方面的领导权。

以瑞典为例，瑞典对全体国民实行普遍、全面的福利保障，社会保障的水平比较高。瑞典养老金在按照国家法定的工资替代标准给付养老金时，对于低收入者和中等收入者采用不同的养老金替代率，缩小贫富差距。此外，国家通过赋税对国民收入实行有利于劳动者的再分配，这样也就实现了社会各阶层收入的均等化，缩小了贫富差距，以求达到均等化的程度。再者，瑞典社会保障是一个内容广泛、繁琐而全面的保障制度，保障内容除生育、疾并伤残、养老外，还有儿童、遗属、单亲家庭、住房、教育和培训津贴等；除了给付现金津贴外还

提供医疗、护理等服务，具有较高的保障水平。同时，国家通过举行社会保险、社会救济、公共卫生医疗保舰家庭补助、养老金以及住房补贴等方面的保障，来实现充分就业，消灭经济上和社会上的不平等，消灭无保障、匮乏、贫困等现象，充分体现其保障体系的完备。

　　三、美国：收益缴费结合

　　美国社会保障制度强调权利和义务相结合、收益和缴费相结合的原则，这也就是说，社会保障制度的受益者首先应该是制度的缴费者。美国各种社会保障项目中，职工是否享有年金或其他定期补助，一般取决于其工作或独立劳动时间的长短。这种就业关联制度是通过雇主、雇员共同缴费来筹集资金的，美国养老保险月缴费占工资总额的15.3%，雇主、雇员各承担50%的费用。由于享受保障的权利和缴纳保险费的义务得到了较为有效的结合，政府用于社会保障的转移支付资金就比较少。此外，美国企业补充保险，即一家企业年金计划对减轻国家财政的压力也起了积极作用。在美国企业年金计划中，社会保险缴费与享受待遇得到了更为充分的体现。

　　与欧洲各国社会保障体系模式不同，美国的社会保障具有更鲜明的选择性，是选择一部分人实行保障的制度。美国社会保障水平不高，仅能满足劳动者的基本生活需要，强调社会保障实施于需要社会帮助的弱势群体，同时，社会保障项目不完备，各类人员享受保障的差别较大。例如，美国在职职工是不能享受国家提供的医疗保险的；只有当职工退休以后，才能享受国家提供的医疗保险。当然，美国社会的贫富差距较大，其具有的收入再分配功能较瑞典、英国等国家要弱些。这种程度不高的社会保障制度，在避免福利大锅饭方面具有显著成效。正因为如此，国家财政用于社会保障的支出较少，从社会保险税中筹集的资金可以应付社会保障资金的支出。