民间组织管理工作指导意见

　　当前，我们国家进入了全面建设小康社会，加快社会主义现代化建设的新阶段，市场经济的深入发展，构建社会主义和谐社会、推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设，为发展与规范民间非营利组织提供了有利条件。我国民间组织无论从数量还是从质量上来说，都已走上良性发展的轨道。民间组织的快速发展，对我们每个民间组织登记管理工作者都提出了更高的要求，正确贯彻落实党和国家关于民间组织的政策，坚持依法办事，促进民间组织的健康发展，需要我们更准确的掌握民间组织的基本知识，并在工作中加以运用。下面将对民间组织的基本知识进行概略讲述。

　　1  什么是民间组织？

　　物以类聚，人以群分。人们之间总有聚群的兴趣和情感交流的需要。为了更好办成凭单个人、一个单位的力量不能做好的事情，人们之间会结成一定的群体。这种群体与政府组织不同，其成员的加入或退出是完全出于自愿而非强迫的，群体对于其成员不具备强制色彩，这种群体与企业也不一样，成员的发起或加入不是为了营利，完全出于兴趣或情感交流的需要。这类群体被人们称为“民间组织”。从与政府组织相比较的角度，人们还称其为“非政府组织（NGO）”、“公民社会”；从与企事业组织相比较的角度我们犯法其为“非营利组织（NPO）”；从其独立与政府和企事业发挥社会职能的角度，人们犯法其为“第三部门”、“独立部门”等。

　　2  民间组织包括哪些？

　　根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《基金会管理条例》的规定，在我国大陆，民间组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会三种类型。

　　社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性组织。社会团体是我国目前最重要也是数量最多的一种民间组织类型。通常我们看到的各种学会、研究会、协会、联谊、联合会、促进会、商会等都是社会团体。社会团体遍布全国城乡，涉及政治、经济、民族、宗教、文化、体育、教育、科技、卫生等社会的许多领域，集合了一批优秀的专家学者、专业技术人才和管理人才，成为社会经济文化建设的一支生力军，有力地促进了社会的发展和进步。

　　民办非企业单位，是指企业事业单位，社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企事业单位提供的社会服务具有社会公益事业的特点，其宗旨是为了社会的公共利益和促进民办事业单位。从目前存在的民办非企业单位的分布来看，教育事业中有民办幼儿园、民办学校、民办培训中心等，卫生事业中主要有民办诊所、民办医院等，文体事业中有民办图书馆、民办博物馆等。

　　基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按《基金管理条例》的规定成立的非营利性法人。我们耳熟能详的“希望工程”就是由中国青少年发展基金会发起并实施的，解决了大量穷困边远地区孩子上学问题。基金会活跃在教育、医疗、环保等各方面，是我国公益事业发展的一支重要力量。

　　3  民间组织有哪能些特征？

　　学术界关于民间组织特征的表述有多种，一般认为民间组织具有以下３个基本特征：

　　（一）非营利性。这是民间组织的最重要特征。也是其区别于企事业组织的明显特征。我们说的非营利性并不等于不营利，民间组织进行营利活动所得的收入必须用于章程规定的业务活动，不得在成员间分配。

　　（二）民间性，这是民间组织区别于政府组织的重要特征。民间组织不具有政府组织所拥有的行政权力，对其服务对象也不具有强制性，完全是出于自愿、兴趣和奉献。由于我国长期实行计划经济体制，市场经济体制是政府主动改革和培育而形成的，有不少民间组织是在政府推动下成立的，它们有的依靠政府拨款，有的由政府官员担任领导人，带有浓厚的计划经济色彩。随着改革的深入和市场经济的发育成熟，我国将不断推进“政企分离，政企分离和政事分离”，上述情况将越来越少直至不复存在。

　　（三）自治性。民间组织的自治性一方面表明民间组织作为和政府、企业并列的一类社会组织，在宪法、法律、法规规定的范围内，依照章程独立开展活动，不受任何个人和单位的不正当干涉；另一方面表明民间组织物各项事务，不能成为某个或某个小团体一言堂的场所。

　　4  民间组织的非营利性就是不能有任何盈利吗？

　　民间组织作为一个机构首先要保持机构的正常运转，其次还要做各项公益事业，这都需要有资金支持。作为民间组织，资金来除了会费、国家拨款、社会各界的捐赠等各项收入外，民间组织还可以进行经营活动，积累资金，壮大民间组织实力。但是民间组织的经营活动与企事业组织的经营活动不但在目的上有根本的不同，而且民间组织的盈利不能在其成员间分配，只能将盈利用于开展符合其章程的各项活动。为什么不能将盈利在成员间分配呢？首先：如果能在成员间分配，那就与企业没有什么不同，就失去了民间组织非营利性质。其次，民间组织都是有章程的，都规定了组织的目的，或是为了满足成员交流，或是做各项公益事业，如果将盈利在成员进行分配就违背了章程，组织也就是没有存在的必要了。

　　5  什么是“双重管理”体制？

　　我国有关民间组织管理的三个行政法规都规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民间组织登记管理机关，国务院有关部门和县级以上地方各级人同政府有关部门、国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内民间组织的业务主管单位。这是我国对民间组织实行双重管理的直接法律依据。

　　所谓双重管理就是指每一个民间组织都要接受两个单位的直接监督管理，一是该民间组织所在待业和部门的主管机关或者被授权的组织，即业务主管单位，二是各级人民政府的民政部门，即登记管理机关。

　　6  什么是社会团体？

　　法律对社会团体的概念作了规定：中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性组织。这一定义可以从以下几个方面去理解：

（一）组成社会团体的主体：公民可以作为个人会员、国家机关和党的组织以外的组织

可以作为单位会员发起或加入社会团体。

　　（二）社会团体的目的，为实现会员共同意愿，按照章程开展活动。任何社会组织的产生都是为了实现一定的社会目标，社会团体作为人的集合体，是为了实现人们的共同愿望组织进来的。

　　（三）社会团体是非营利性的社会组织，“非营利性”是社会团体区别于企业的根本特征。关于“非营利性”的理解，前面已经介绍了，在此就不赘述了。

　　7  社会团体产生的原因？

　　根据学术界的研究，社会团体产生的最初原因是人类的兴趣和自愿。情感交流和娱乐活动的需要促使人们组织起来。直到今天，这种需要依然是社会团体产生的动力之一。

　　社会团体产生和兴起还同市场失灵有关。市场主体是追求利益最大化的组织，它不会向社会提供一些社会发展来说必要的公共物品，而政府对公共物品的提供偏向于大多数民众的需求。在这种情况下，市场主导型政府和计划主导型政府都显得无能为力，依靠人们之间的联合组成社会团体来满足相互的需求成为一种理性的选择。

　　在由计划经济向市场经济过渡的国家，社会团体的兴起还同政府职能的转变密切相关。计划型政府通过实践发现政府实际上管了很多不该也管不好的事情，这些事情应该是交给社会进行自行自我管理，将一部分职能转移给民间组织无疑是比较好的选择。

　　8  社会团体发展的历史

　　我国社会团体发展的历史可以大致分以下几个阶段：

　　（一）中国古代。我国早在春秋时期就产生了社会团体，如史书中记载的“肆”，已经具有了等值的性质。春秋战国时期诸子百家各自定期的学术聚会很类似于今天的学术团体。几千年来，中国传统社会出现了形形色色的会、社，其中包括政治型会社（如朋党等）、经济型会社（如行会、商会、互助会等）、文化型会社（如诗社）。比较有名气的有晋代的惠还莲社，宁代的经社，元代的月泉吟社等等。

　　（二）中国近代。这一时期，在中国社会自身发展和西风东渐的影响下，我国出现了现代意义上的社会团体。出岔子出现了不少政治团体外，商会、行会等也有了明显发展，在赈灾、救济、救死扶伤、儿童福利等方面发挥了重要作用，如果1907年成立的上海市救火联合会对当时上海的消防和治安做出了很大贡献。在革命根据地，共产党帮助建立了农会、工会、青年团、妇女组织等社会团体，对组织各方面的力量开展革命工作发挥了积极作用。

　　（三）计划经济时期。新中国成立后，对国民党时期遗留下来的反社会团体进行了清理，同时对有利于社会主义建设的人民群众团体、学术团体、公益团体、文艺团体和宗教团体进行了登记。到1965年，全国性社会团体达到了近百个，地方性社会团体也有了一定发展。

　　（四）改革开放后。经济体制改革的不断深入，给社会团体的发展带来了前所未有的机遇。改革开放后，我国的社会团体获得了迅速发展。目前，全国大约共有社会团体14多万个，其中全国性团体1700多个，在我国的政治、经济、科技、教育、文化和外交等名个领域发挥着重要的作用。

　　9  哪些社会团体不需要在民政部门登记？

　　按照《社会团体登记管理条例》规定下列三类社会团体不需要在民政部门登记：

　　（一）参加中国人民政协商会会议的人民团体。这类人民团体共8个，它们是：全国总工会、共青团中央、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会、中华全国工商联合会。

　　（二）由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体。这是指经过国务院机构编制管理机关核定人员编制、工作职责、机构设置（即“三定”方案）的社会团体，经过国务院批准，可免于登记。当前这类社会团体共25个。如中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中华全国新闻工作协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国国际贸易促进会、中国残疾人联合会等。

　　（三）机关、团体、企事业单位内部经本单位批准成立，在单位内部活动的团体。单位内部团体仅在单位内部活动，不对外活动，他们不属于社会组织。

　　10 法律规定有法人地位的社会团体是否应到民政部门登记？

　　社会团体登记管理条例第17条规定：依照法律规定自批准之日起即具有法人资格的社会团体，应当自批准之日起60日内向登记管理机关备案。登记管理机关自收到备案文件之日起30天内发给社会团体法人登记证书。因此法律规定有法人地位的社会团体需要到民政部门备案，而不是登记。备案包括成立备案和变更备案。

　　依照法律规定，自批准之日起具有法人资格的社会团体，是指国家的有关法律（不包括行政法规）对某一社会团体的法人地位已经予以明确，如律师法规定，中华全国律师协会是社会团体法人；仲裁法规定，中国仲裁协会是社会团体法人；红十字会法规定，中国给十字总会具有社会团体法人资格。

　　11  社会团体的活动地域都是相同的吗？

　　活动地域是指社会团体在什么样的区域开展活动。活动地域是社会团体章程的必载事项，也是社会团体的登记事项。根据社会团体登记管理条例规定我国当前的社会团体和活动地域并非都是相同的。

　　我国社会团体按会员分布和活动地域不同。可以分为全国性社会团体、地方性社会团体和跨跨行政区域的社会团体。全国性社会团体是指会员分布和活动地域在全国范围内的社会；团体。这种社会团体可以在全国范围内开活动，名称一般冠以“中国”、“中华”、“全国”等字样。

　　地方性社会团体是指会员分布和活动区域在省级及省以下某个行政区域内的社会团体，其名称前一般冠以行政区域名称。根据我国行政区划的实际状况，地方性社会团体分为全省（自治区、直辖市）性社会团体、全地区（市、自治州、盟）性社会团体、全县（市、旗）性社会团体以及县（市、旗）以下的社会团体。它们分别在各自登记的活动地域内开展活动。

　　跨行政区域的社会团体是指会员分布和活动区域跨越行政区域，以某一特定地域、历史、经济、人文等特征为联系纽带的社会团体。这类社会团体有跨省（自治区、直辖市）的、跨地区（市、自治州、盟）的、也有跨县（市、旗）的但都必须在其章程规定和登记的特定某必修行政区域活动。

　12  社会团体需要

具备的条件？

　　根据《社会团体登记管理条例》的规定，成立社会团体，应当具备下列条件：

　　（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个。这是社会团体成立的法宝条件之一，达不到这个数量，就不具备成立社会团体的资格。会员过少，成立的社会团体就不具备成立社会团体的资格。会员过少，成立的社会团就不具有一定的广泛性和代表性，国外许多国家的立法都对成立社会团体的人数作出了具体的规定。

　　（二）有规范的名称和相应的组织机构。社会团体的名称应当符合法律、法规的规定，不得违背社会道德风尚。社会团体的名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，准确反映其特征。全国性的社会团体的名称冠以"中国"、"全国"、"中华"等字样的，应当按照国家有关规定经过批准，地方性的社会团体的名称不得冠以"中国"、"全国"、"中华"等字样。

　　（三）有固定的住所。 住所是指社会团体的主要办事机构所在地。

　　（四）有与其业务活动相适应的专职工作人员。社会团体的专职工作人员主要是指专门从事社团工作，由社团以自在的资金解决其工资、保险和福利待遇，没在其创始正式工作的人员。

　　（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有３万元以上活动资金。

　　（六）有独立承担民事责任的能力。

　　13  什么是公益性社会团体

　　按照社会团体服务对象的不同，性质上可以把社会团体分为互益性社会团体和公益性社会团体。公益性社会团体是指那些以社会弱势群体或者全社会为服务对象的社会团体。因此，公益性社会团体也可以以服务对象的不同再分两类。

　　一是以社会弱势群体为服务对象的公益性社会团体。这类社会团体一般以老人、儿童、妇女、残疾人、精神病患者、失业者等为服务对象，如一些保护孤儿的协会，维护妇女权益的协会。20世纪后半期以来，国际上产生的大量的救助贫困人口为目的社会团体也属于这种类型。因此，人们把这类机构称为社会服务机构、社会工作机构。

　　二是以广大社会为服务对象的公益性社会团体。这类组织从事的是一般的公益活动，受益者是广大社会群众。他们以倡导某种有利于人类生活和社会发展的价值观念和从事不同类型的公益活动为主，如增强人们的环保意识，宣扬和平等。如绿色和平组织、保护臭氧层的协会便属于这类社会团体。

　　14  社会团体的组织机构

　　社会团体的组织机构对确保全体会员充分行使民主权利、体现共同意愿具有重要的意义，是社会团体民主管理、民主决策的集中体现。社会团体的组织机构包括最高权利机构、执行机构和其他机构。

　　社会团体的最高权力机构是会员大会或会员代表大会（会员人数过多时采取会员代表大会形式）。其职责主要是：制定、修改章程，选举、罢免理事，审议理事会的报告和财务报告，决定终止事宜等等。

　　理事会是会员大会或会员代表大会的执行机构（理事人数过多时设常务理事会）。理事会在会员大会或会员代表大会闭会期间领导本社会团体开展日常工作，对会员大会或者会员代表大会负责。其职责是：执行会员大会或会员代表大会的决议，选举或罢免理事长（会长）、副理事长（副会长）、秘书长，筹备召开会员大会或者会员代表大会并向大会报告工作和财务状况，决定会员的吸收和除名，决定设立办事机构、分支机构代表机构和实体，决定副秘书长、各机构负责人的聘任，领导各机构开展工作，制定内部管理制度。

　　其他机构包括社会团体的办事机构、分支机构和代表机构。办事机构在社会团体秘书长的主持下开展工作，组织实施年度工作计划。分支机构是社会团体为开展业务活动的需要，按照其业务范围科学划分而设立的专门从事业务活动的机构。代表机构由社会团体在其会址以外设立，代表该社团从事活动。

　　15  对社会团体负责人有哪些要求

　　社会团体负责人是指会长（理事长）、副会长（副理事长）、秘书长以上负责人，由理事会选举和罢免。其任职条件主要包括政治素质、业务领域权威性、身体状况等。社会团体负责人一般不得超过70周岁，任期一般不得超过两届。作为一个社会团体法定代表人的负责人还不得担任另一个社会团体的法定代表人。

　　为了保证党政机关领导同志集中精力做好所承担的领导工作，加快“政社分离”，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于党政机关领导干部不兼作社会团体领导职务的通知》（中办发[1998]17号），通知规定，县及县以上各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关及所属部门的在职县（处）级以上领导干部，不得兼任社会团体（包括境外社会团体）领导职务（含社团分支机构负责人），因特殊情况确需兼作的，必须按干部作免权限进行审批，并按照所在社团的章程履行规定程序后，再到相应的社会团体登记管理机关办理有关手续。

　　16  社会团体的“宪法”——章程

　　作何社会团体的产生都是为了实现一定的社会目标，这一目标就是该社会团体的宗旨或纲领。它表明成立该组织的目的。社会团体是人们为了实现共同的意愿，在共同的目标下组织起来的人的集合体。经过社会团体成员共同认可的，关于该社会团体的宗旨、活动准则和组织机构等会员共同遵守的规则，就是社会团体的章程。因此，社会团体的章程代表全体会员的意愿，并对会员具有普遍的约束力，是社会团体活动的纲领。其对社会团体发展的作用犹如一国宪法对国家的作用。

　　社会团体的章程应当具备下列事项：（一）名称、住所；（二）宗旨、业务范围和活动地域；（三）会员资格及权利、义务；（四）民主的组织管理制度，执行机构的产生程序；（五）负责人的条件和产生、罢免的程序；（六）资产管理和使用的原则；（七）章程的修改程序；（八）终止程序和终止后的资产处理；（九）应当由章程规定的其他事项。

民政部根据社会团体登记管理条例和国家有关政策，制定了社会团体章程示范文本，为社会团体制定章程提供了依据。社会团体制定和修改章程，应当履行章程草案或者章程规定的民主程序，经业务主管单位初审后，报登记管理机关核准后生效。登记管理机关将以法律、法规和国家政策以及章程为依据对社会团体进行监督管理。

　　17  社会团体的会员

　　社会团体的会员分为个人会员和单位会员。根据现行的《社会团体登记管理条例》，个人会员的范围是中国公民。单位会员的范围是国家机关以外的组织。这表明国家机关不可以组成和加入社会团体。因为国家机关作为一类特殊的社会组织，其性质、地位和职责是法律规定的，除了履行法律规定的职责外，不应当有其他的利益和目的。国家机关参加社会团体，不利于社会团体的健康发展，容易导致职责不清、政社不分、职能混淆等问题。这里讲的“国家机关”包括：各级党组织及其工作部门，各级人大及其常委会，国务院和地方各级人民政府，各级人民法院和各级人民检察院。成立社会团体必须有50个以上个人会员，或者30个以上单位会员。由个人会员和单位会员混合组成的社会团体，会员总数不得少于50个。这是社会团体成立的法定条件之一，达不到这个数量，就不具备成立社会团体的资格。

　　18  会费问题

　　社会团体会费，是指社会团体在国家法规和政策许可的范围内，依据社会团体章程规定，收取的个人会员和团体会员的款额。在中华人民共和国境内组织的，经社团登记管理机关核准登记的各类协会、学会、研究会、联合会、联谊会、促进会、商会等社会团体，方可收取会费。社会团体收取会费，应当坚持取之有度、用之得当的原则。收取会费的标准，应当根据为会员提供服务的合理开支需要，结合会员的受益程度制定。

　　为贯彻落实国务院关于行政审批制度改期工作实施意见的有关精神，促进社会团体健康发展，民政部、财政部于2003年7月30日发布了《关于调整社会团体会费政策等有关问题的通知》，自2003年8月1日起施行，据此，国务院和省、自治区、直辖市民政、财政部门不再核定统一的社团会费标准，社会团体可依据章程规定的业务范围、工作成本等因素，合理制定会费标准。

　　社会团体会费标准的制定或修改须经会员大会（或会员代表大会）半数以上表决通过方能生效。社会团体通过的会费标准决议，应在30日内分别报送业务主管单位、社会团体登记管理机关和财政部门备案。

　　19  社会团体的会计制度和税收问题

　　2004年8月18日，财政部制订了《民间非营利组织会计制度》，于2005年1月1日起实施，目的是规范民间非营利组织的会计核算，提高会计信息质量。

　　近年来，我国陆续出台了一些关于社会团体的税收减免政策，如财政部、税务总局《关于对社会团体收取会费收入不征收营业税的通知》、《关于事业单位、社会团体征收企业所得税的通知》等。这些税收政策在一定程度上促进了社会团体的发展。由于民间组织在社会上发挥的作用越来越大，各项制度建设的不断完善，客观上需要一个系统的、完善的民间组织税收政策体系。目前，民政部正在积极配合税务总局，抓紧制定民间非营利组织税收制度工作。

　　20  年度检查

　　社会团体的年度检查是指业务主管单位和登记管理机关对已登记的社会团体所开展业务活动的情况和执行法律、法规、政策的情况，按照法定的内容和程序进行监督检查，以确认社会团体是否具有进行开展活动资格的行政执法行为。社会团体年检的内容很多，主要包括：社会团体遵守法律法规和国家政策的情况、依照社会团体登记管理条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况和以及财务管理状况。以上列举的内容是从社会团体的一般情况出发的，年检时可以根据实际情况有所侧重，并可增加一些内容。

　　社会团体应于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。